国家档案局8号令学习要点与心得

国家档案局8号令学习要点与心得

苏州大学档案与电子政务系  吴品才教授

 

基层档案工作的基础工作是文件材料归档范围的挑选和档案保管期限的确定，2006年12月18日，国家档案局批准发布“8号令”，即《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的规定》（以下简称《规定》），因此，《规定》是我国档案事业发展中的重要文件，我国档案界全体同仁均应认真学习，切实贯彻。笔者以为，学习《规定》主要应理解和掌握以下要点：

一、《规定》发布与实行的重大意义

1.《规定》颁布实施，是我国档案工作与时俱进的产物，是全面落实科学发展观，坚持以人为本，推进档案工作可持续发展的重要举措，是档案法制化建设的重要成果。

2.《规定》的发布实行将有力促进机关档案基础业务建设。界定机关文件材料归档范围和划分档案保管期限是机关档案工作的基础性工作，是做好机关档案工作的前提，关系到机关文件的存毁。《规定》的颁布实施为各级机关依法开展文件材料归档范围和保管期限划定工作提供了保障。所以，《规定》不仅对各级机关正确界定文件材料的归档范围，准确划分文书档案保管期限，按时开展档案价值鉴定工作有着重要指导作用，而且必将促进档案基础业务建设。

3.《规定》的发布实施将有力推动国家档案资源建设。机关档案是国家档案资源重要来源之一，机关档案资源是国家档案资源建设的基础。为确保国家资源的齐全完整并有效提供利用，各机关必须依照《规定》的要求，合理界定文件材料归档范围，科学鉴定档案保管价值，准确划分保管期限，为将来档案移进馆打下良好基础，确保国家档案资源建设的有序进行。

 

二、《规定》的法律等级

《规定》以“国家档案局令”的形式发布，属于部门行政规章，具有法律效力。文件的法律等级具体为：

法律＞法规＞规章＞规范性文件

    “国家档案局的8号令”属于部门规章，它的法律效力低于法律、法规，但大于规范性文件。

“令”这一文种，主要用于国家行政机关依照有关法律公布行政法规和规章；宣布实施重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。国家行政机关每年都要制发数量不等的文件，但以“令”这一文种发布的文件，其法律地位、行政效力大大高于规范性文件。1987年国家档案局颁布的《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》两个业务文件就属于规范性文件，《规定》就是在这两个业务文件基础上制定的，并以“国家档案局令”形式发布实施，反映了国家档案行政管理机关对确定机关文件材料归档范围和划分档案保管期限工作的高度重视，体现了国家档案行政管理部门的意志，也可以说提高了《规定》的法律地位和行政效力，具有强制性和权威性。国家档案局每年都要制发数量不等的文件，但以“令”形式发布的很少。

 

三、《规定》的制定背景

1.机关文件材料归档范围与档案保管期限的五次规定

新中国成立后，关于机关文件材料归档范围和档案保管期限的规定，迄今为止经历了五次大的改革。

第一次：1956年、1957年中共中央办公厅、国家档案局先后制定了《党的机关档案材料保管期限的一般标准》、《国家机关一般档案材料保管期限参考表》；第二次：1964年发布了《机关文书档案保管期限参考表》（试行草案），将党政机关档案保管期限表合二为一；第三次：1983年国家档案局颁发了《关于文书档案保管期限的规定》和《文件材料归档和不归档的范围》；第四次：1987年国家档案局颁发了《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》。这次《规定》的制定与发布，是我国在机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定工作方面的第五次改革，与上次改革时隔近20年。 所以，文件材料哪些应当规定，保管期限应该确定为多长？虽然理论上表述非常简单，但实际操作却是较为困难和复杂的，具体规定也不是一成不变，而是在不断变化着，因为它是随着环境的变化，以及我们认识的深化，而不断变化的。

2.1987年制订的文件已难以适应实际需要

1987年颁发的 《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》两个业务文件，在近20年的实践和应用过程中，对划分机关文件材料归档范围和界定档案保管期限方面发挥了积极作用。但随着改革开放不断深入、档案工作理论与实践的发展以及文件档案生成环境的巨大变化，这两个业务文件已难以适应新形势下机关档案工作和档案馆工作的实际需要，尤其是对档案的鉴定销毁工作和档案移交进馆工作带来了一系列影响，如反映国家、集体，尤其是公民权益等方面具有凭证价值的文件重视不够。如知识产权问题、固定资产问题、房产土地问题、人事任免、奖惩、处罚等问题；某些文件材料归档范围界定过宽，导致重复归档。如上级机关、同级机关、下级机关的文件归档问题；某些文件表述可操性不强，造成对一些文件价值判断不准确。如对本机关主要职能活动和一般工作形成的文件价值判定问题比较含糊；档案行政管理部门对机关文件材料归档工作缺乏实质性的监督和控制手段等。如过去各机关文件材料归档与不归档以及保管期限划定由各机关自己制定，报同级档案行政管理部门备案，档案行政管理部门处于相对被动地位，缺乏有效的监控手段。针对这些情况，各有关部门呼吁对1987年的两个业务文件进行改革，以便适应形势发展和实际工作需要。

 

四、《规定》制定的指导思想和原则

1. 《规定》制定的指导思想

指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻科学发展观，坚持以人为本，与时俱进，正确界定机关文件材料归档范围，准确划分文书档案保管期限，大力促进机关档案基础工作，努力推进国家档案资源建设，为构建和谐社会提供有效服务。

2. 《规定》制定的原则

（1）《规定》所涉文件要涵盖在其机关工作活动中形成的所有文件材料，即包括各种门类和载体的历史记录。我们必须对机关文件材料有全面、准确的认识。

（2）《规定》要对机关文件材料的归档范围和不归档范围做出明确界定。为增强可操作性，这一问题必须明确，不能含混不清！

（3）《规定》在明确界定机关文件材料的归档范围时，采用标时制标明文书档案的具体保管期限；提出对其他门类文件材料归档范围和档案保管期限要按照国家有关规定执行。

（4）要尽量避免机关文件材料重复归档。

（5）凡涉及与公民权益有关的文件材料，归档和划分保管期限时要体现“从宽”的原则，这是坚持以人为本管理理念的要求。

（6）《规定》要明确各级档案行政管理部门与各级机关在具体执行《规定》过程中的职责和义务，确保各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表的实用性和可操性。

 

 

五、《规定》的主要变化

《规定》与1987年颁发的二个业务文件相比，主要有以下变化：

1.《规定》将1987年颁发的《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》 两个业务文件合二为一。《规定》中的附件《文书档案保管期限表》实际上既是文书档案保管期限的具体划分方法，也是机关文件材料的归档范围，既确定了保管期限的长短，又指出了这些是应当归档的，具有一表两用的功能。

2.改革了文书档案保管期限划分方法。《规定》将原有的“永久”、“长期”、“短期”保管期限的划分方法改变为“永久”、“定期”二档。定期中再实行标时制，一般分为30年、10年。改变了过去短期为1——15年、长期为16—50年的时段划分方法，本质上就是实行用具体时间来表示保管期限长短的标时制，这种方法既与国际主流一致，更方便档案部门对到期的定期档案及时地进行鉴定处置，减少保管压力，节省保管空间，减少人力、物力、财力消耗。特别注意的是，“定期一般为３０年、10年”。

 需要注意的是，“一般” 是指通常这样，但不是绝对、唯一的，对一份文件具体保管期限的标注，应当根据文件的具体内容和实际工作需要划定具体期限，也就是说“30年、10年”这两个时限可以根据实际工作需要进行适当调整。如30年这一档可以划分25年、20年、15年等，10年这档可以划分为8年、5年、3年等。这是本着实事求是的原则，不再搞一刀切，给立档单位留下了很大的自由空间。

3.突出了立档单位的主体地位，在界定机关文件材料的归档范围和文书档案保管期限方面体现”以我为主“的思想。如“机关联合召开的会议、联合行文所形成的文件材料，原件由主办方归档，其他机关将其相应的复制件或其他形式的副本归档。”而在保管期限的划分上，主办单位划分的保管期限明显高于其他联合办理单位，通过相关单位对相同内容档案划分不同的保管期限，以避免将来档案的重复进馆问题。破除了档案保管期限完全由其内容决定的思想。

4.充实了一些文件条款。新的《文书档案保管期限表》涉及保管期限界定的条款共84项，与1987年规定的63项保管期限表相比较，增加了21项。在具体内容方面主要充实了如行政执法、行政审批、产权关系、公民权益等方面的文件材料，这是改革开放后，随着政治体制改革、经济体制改革，政府治理理念的变化，而产生的许多新型文件，是过去不曾开展的活动和不曾涉及的文件。

5.与1987年规定相比，对一些档案的保管期限作了适当调整。如凡涉及到公民权益有关的档案，这次绝大多数调整为永久保管，体现了以人为本的思想。对上级机关和下级机关的来文，本机关归档时，其档案保管期限有所下调，这也有利于避免将来重复进馆问题。

6.加大了管理力度，将1987年规定中的“备案制”改为“审批制”，建立机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的审批制度，即“各机关应根据本规定，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行。”“审批制”代替“备案制，这是一个重要变化，其核心在于要使各级档案行政管理部门和各级机关明确各自的职责和义务，一方认真编制，一方严格把关，发挥两者的积极性，通过两者有机结合，确保各级机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表具有针对性、实用性、可操行和科学性。

 

六、贯彻实施《规定》过程中应注意的几点

1.应分期分批完成。《规定》是机关正确界定机关文件材料归档范围和保管期限的依据，作为部门行政规章，具有强制性和约束性。各级机关要在学习、领会《规定》精神的基础上，按照要求，在同级档案行政管理部门的指导下，结合本机关实际，规范有序地开展本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作。开展编制和实施审批是贯彻实施《规定》的核心内容。由于各级机关数量众多，情况不尽相同，编制审批工作不可能在短期内完成。可以分期分批完成机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制审批工作。

2.制订编制工作方案。制定编制本机关文件材料归档范围和保管期限表的工作方案，是做好编制工作的前提。编制工作方案一般要与机关档案分类方案结合起来。比如，一个机关的档案分类采取的是年度——机构——保管期限的分类方法，在编制工作方案时，就要按机关内部各个部门一个一个地编制，最后形成一个总表。这种编制方法与以往一个机关编制一个笼统的归档范围和档案保管期限表相比，更具有针对性和实用性。

3.掌握编制工作方法。深入实际、调查研究、系统归纳是做好编制工作的原则和方法。各机关档案部门要与本机关其他工作部门密切配合，认真调查各工作部门形成的文件材料范围，确定文件材料的种类，与各工作部门认真研究，结合《规定》的内容，确定哪些文件应该归档，再按照归档文件材料重要程度等因素确定其保管期限。

4.明确编制范围。这次机关文件材料归档范围和保管期限表的编制对象仅限于机关文书档案，其他门类档案不在此次范围之内。《规定》的附件《文书档案保管期限表》是编制各机关文书档案保管期限表的基本依据，在具体编制过程中，应结合本机关工作实际，突出职能特色，决不能照搬照抄。各机关其他门类档案的保管期限表要按照国家有关规定执行，即已有国家规定的按现有规定执行；目前尚无规定的，待将来由国家档案局会同有关专业主管部门共同制定后执行。

5.遵守审批程序。以往各机关制定的文件材料归档范围和文书档案保管期限表经本机关领导批准后执行，报同级档案行政管理部门备案。《规定》实施后，各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，需经同级档案行政管理部门审查同意后才能实施，未经批准同意不得执行，如果同级档案行政管理部门审查后提出修改建议，那么必须沟通后作相应的修改，直至审查同意。

6.《规定》实施的动态性。《规定》的实施是一个动态的过程，如果机关内部机构或工作职能发生变化，那么机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表也要作相应调整。调整后的机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表同样要经同级档案行政管理部门审查同意后方可执行。

7.明确实施《规定》的根本目的。从整体内容看，《规定》具有宏观性和指导性。作为部门行政规章，又具有强制性和约束性 。《规定》是各级机关编制本机关文件材料归档范围和文书档案保管表的重要依据，同时，各级机关做好本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作是《规定》有效实施的必备条件。各级机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表是执行《规定》的具体成果。把《规定》的精神落实并体现在每个机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表中，这才是实施《规定》的根本目的。

8.参照执行仍是备案制。需要注意的是，参照执行《规定》的单位，要在同级档案行政管理部门指导下，开展本单位文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作，编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表只需报同级档案行政管理部门备案便可。